Моя Земля – інформаційна підтримка земельної реформи та земельних відносин в Україні.
   
     

Останні зміни
8/10/2013


Городское землепользование как пространство возникновения и разрешения конфликтов

 

  Пропонуємо Вашій увазі статтю ОЛЕКСАНДРА ДРАПІКОВСЬКОГО та ІРИНИ ІВАНОВОЇ "Городское землепользование как пространство возникновения и разрешения конфликтов". Статтю вперше оприлюднено в книзі: V Международная конференция «Недвижимость в Украине. От идеи к реализации. Полный спектр вопросов». 8 декабря 2006 г. Киев. – С.13-16. На сайті "Моя Земля" статтю оприлюднено за дозволом авторів.

   ДРАПІКОВСЬКИЙ О.І. - директор Центру організації та економіки міського землекористування, доцент Київського національного технічного університету будівництва і архітектури, заслужений оцінювач УТО.

  ІВАНОВА І.Б. - заступник директора Центру організації та економіки міського землекористування, доцент Київського національного технічного університету будівництва і архітектури, заслужений оцінювач УТО.

   ІРЦ "Реформування земельних відносин в Україні" висловлює щиру вдячність пану ДРАПІКОВСЬКОМУ та пані ІВАНОВІЙ за надання дозволу розмістити цю статтю, а також інші статті, які в найближчий час з"являться на сайті.

  Інші статті О.І. Драпіковського та І.Б. Іванової:

  Визначення вартості земельних ділянок при їх викупі для містобудівних потреб

  Найбільш ефективне використання землі як критерій прийняття містобудівних рішень

 

А.Драпиковский, И.Иванова

 

Городское землепользование как пространство возникновения и разрешения конфликтов

  Рассматриваются проблемные вопросы осуществления девелоперской деятельности в городах Украины; анализируется природа конфликтов, возникающих в сфере городского землепользования, и предлагаются пути возможного согласования различных интересов на основе наиболее эффективного использования земли и планов зонирования.

  Городское землепользование в силу своего экстерналитизма всегда несет определенный потенциал конфликта. По сути, нормальное развитие любого города - это цепь постоянно возникающих локальных конфликтов и их разрешение. Однако конфликты, возникающие сегодня в сфере городского землепользования, имеют системный характер, в которых одновременно пересеклись частные, общественные и государственные интересы. Фактически в них вовлечены все субъекты градостроительной деятельности: от проектировщиков и застройщиков до городских властей и каждого отдельного жителя города.
  Условно эти конфликты можно разделить на три группы, в которых участвуют различные сторон, но в каждой из них, так или иначе, присутствует застройщик.
  Первая группа конфликтов, существующая между застройщиками и городской общественностью, связана с откровенным игнорированием градостроительных норм и правил. Это проявляется, прежде всего, в не соблюдении установленных охранных режимов исторической и природной среды, и элементарных норм безопасности жизнедеятельности.
  Вторая - связана с ущемлением интересов отдельных групп жителей, когда новая застройка приводит к потере преференций уже существующих объектов, будь-то красивый вид из окна, прилегающий сквер или однородность социальной группы, что в результате снижает их ценность.
  Третья группа конфликтов возникает между городскими властями и застройщиками, когда последние не имеют никаких гарантий, что полученное разрешение на проектирование или строительство не будет пересмотрено и не обернется для них убытками.
  Находятся различные аргументы для объяснения возникновения этих конфликтов и даже предпринимаются шаги по их разрешению.
  Чаще всего в качестве основных аргументов называются возрождение частной собственности на землю (когда в результате приватизации земельных участков город якобы потерял контроль над их использованием) и получивший распространение групповой эгоизм (когда во имя личных целей люди готовы пренебречь интересами общегородского развития).
  Отсюда и адекватные способы разрешения конфликтов в сфере городского землепользования: введение моратория на продажу земли и на предоставления участков под застройку до завершения разработки генеральных и/или детальных планов; проведение аукционов с готовыми проектами на объект; ужесточение получения разрешительной документации, - которые, в конечном счете, приводят к одному результату – сдерживанию инвестиционной деятельности.
  Однако насколько весомы данные аргументы, чтобы прибегать к таким мерам? Ведь при существующих правовых нормах и градостроительных инструментах возможности собственника земли и так ограничены и, причем, очень жестко, учитывая действующие требования по соблюдению целевого назначения и соответствию застройки утвержденным проектам. Скорее свободу в своих действиях имеют городские власти, устанавливающие ограничения и особые условия по застройке или иному использованию каждого конкретного земельного участка в явочном порядке.
  Вероятно, проблема состоит не в земельной собственности как таковой, а в невозможности ее реализовать в полной мере. Сегодня почти половина городских земель в Украине находится в частной собственности, и вполне естественным является желание собственников не только сохранить уже имеющуюся ценность своей земли, но и умножить ее. Но это практически невозможно осуществить в рамках существующей системы администрирования земли. По сути, она не претерпела никаких изменений с советских времен и явно не соответствует новым рыночным реалиям в сфере городского землепользования.
  Очевидно, что жесткое целевое назначение не оправдывает себя в условиях, когда ведущими субъектом градостроительной деятельности являются частные инвесторы, заинтересованные использовать свою собственность наиболее эффективным образом. Мало того, что оно ограничивает возможность своевременно отреагировать на конъюнктуру рынка, но и, будучи ориентировано на субъект землепользования, не гарантирует, что последующие решения по использованию соседних участков не окажут негативного влияния на окружение.
  И все же институт жесткого целевого назначения продолжает существовать, несмотря на то, что с 2000 года Законом Украины «О планировке и застройке территорий» предусматривается разработка планов зонирования с установлением перечней разрешенного использования.
  Как свидетельствует практика, в местных правилах застройки прописывается многоступенчатая процедура обоснований и согласований получения разрешения на строительство или изменение функции использования, что не имеет ничего общего с зонинговыми правилами, основная цель которых – установление и защита прав и обязанностей относительно использования земли. Фактически продолжает сохраняться неопределенность и дискреционный характер решений на всех стадиях инвестиционного процесса, что не позволяет разрешить сегодняшние конфликты в сфере городского землепользования.
  Мы далеки от мысли, что зонирование решит все проблемы землепользования в городах. Его возможности тоже ограничены. Но мировой и отечественный дореволюционный опыт свидетельствуют, что зонирование выступает тем необходимым условием, которое обеспечивает снижение рисков и гибкость в действиях собственников земли, инвесторов, застройщиков, одновременно являясь инструментом строгого контроля со стороны городских властей и общественности.
  Всегда надо помнить, что общее развитие города происходит путем осуществления единичных, локальных, градостроительных решений, принимаемых и реализуемых множеством застройщиков. Чтобы придать устойчивый характер этому развитию, оказывается, достаточно обозначить права и обязанности сторон путем установления зонинговых правил, выполняющих функцию местного закона – ортоданса.
  Естественно, что введение ограничений на функции использования и характер застройки, по сути, отчуждают часть правомочий собственников земли в пользу города взамен на то, что установленные для него права должны быть признаны и защищены. В то же время зонирование является обязательным и для местных органов власти, и, что не мало важно, для судебных органов при разрешении споров сторон.
  Мы редко отдаем себе отчет, что любое градостроительное решение носит рентообразующий характер, т.е. непосредственно влияет на стоимость существующей или возводимой недвижимости. Даже на стадии принятия решения о разработке проекта реконструкции сложившейся застройки, прокладки новой магистрали или резервирования территории под будущее строительство, город берет на себя обязательства, которые имеют имущественный характер. Тем более реальная ценность недвижимости предопределяется, когда устанавливаются перечни конкретных видов использования, плотностные показатели, требования к обустройству территории.
  Таким образом, зонирование выступает не только инструментом градостроительного регулирования, но и инструментом регулирования ценности городской недвижимости, задавая меру наиболее эффективного использования.
  Главной идеей установления наиболее эффективного использования является то, что стоимость земли достигает наивысшего значения, когда ее использование по своей функции, характеру и интенсивности будет отвечать четырем безусловным признакам, содержащимся в самом определении наиболее эффективного использования. А именно, такое использование должно быть:
- физически возможным, то есть отвечать размерам и форме земельного участка, его доступности, инженерно-геологическим и экологическим условиям;
- юридически разрешенным, то есть не нарушать регламент использования и застройки, установленный общественными (градостроительная и землеустроительная документация) и частными (обременение прав владельца его соглашениями с другими лицами) ограничение;
- экономически целесообразным, то есть отвечать существующей и ожидаемой конъюнктуре рынка, которая определяет уровень доходности разных типов недвижимости, и обеспечивать позитивное возвращение инвестируемого капитала;
- максимально продуктивным, то есть обеспечивать максимальную стоимость земли.
  Очевидно, что характер наиболее эффективного использования будет зависеть от текущего состояния рынка, а не определяется субъективным мнением владельца земли, инвестора или застройщика.
  Скорее такое использование формируется конкурентоспособными силами в пределах того рынка, на котором представлен земельный участок, а сам выбор наиболее эффективного использования является всесторонним рыночным исследованием альтернативного использования земли с позиции достижения его максимальной стоимости. По сути, рынок земли обеспечивает преодоление противоречия между постоянно изменяющимися и возрастающими потребностями общества в определенных видах использования земли, с одной стороны, и существующей системой землепользования – с другой.
  Кроме того, анализ наиболее эффективного использования имеет чрезвычайно важное значение при разработке концепции градостроительного развития территории. Он позволяет получить обоснованный ответ на два принципиальных вопроса:
- относительно свободных от застройки земель, – „Каким должен быть характер улучшений и когда их следует провести?”, и
- касательно застроенных земель, – „Как следует использовать существующие улучшения и какой тип реконструкции или модернизации следует выполнить и когда?”.
  Фактически обоснование наиболее эффективного использования приводит к смещению акцента в существующей системе критериев оценке целесообразности градостроительных решений. Не минимизация расходов на градостроительное освоение территории должна выступать основным критерием целесообразности, а максимизация стоимости земли в результате такого освоения как воплощение принципа общественной полезности земли.
  Здесь необходимо отметить, что достижение наиболее эффективного использования является обязательным условием определения рыночной стоимости недвижимости. И речь идет не только о том, что текущее использование не всегда соответствует максимальной стоимости объекта, но и о том, что отсутствие возможности альтернативного использования не позволяет выбрать объекты для сравнительного анализа и обосновать подходы к оценке. Поэтому сегодняшние требования в части определения рыночной стоимости со стороны Фонда госимущества и Госкомзема скорее носят характер намерений, чем отражают реальное состояние дел.
  Естественно, отсутствие зонирования не исключает анализ наиболее эффективного использования, но невероятно усложняет этот процесс, в силу чего при принятии градостроительных решений, установлении ставок налогообложения и арендной платы крайне редко используется рыночная стоимость как отражение реальной ценности недвижимого имущества. Это, в свою очередь, опять является источником конфликтных ситуаций. Кроме того, местные органы власти лишены эффективного критерия экономического регулирования в сфере городского землепользования.
  Обозначая экономическую значимость зонирования, хотелось бы исключить практику установления либо очень узкого, либо чрезмерно расширенного перечня разрешенного использования без соответствующего обоснования. При этом недопустимо ориентироваться исключительно на перспективную застройку, игнорируя сложившуюся, или на существующую, не учитывая тенденции ее дальнейшего развития. И то и другое будет негативно сказываться на ценности городских земель и их инвестиционной привлекательности.
  Очевидно, что простая система категорий зон со списком разрешенных использований отражает и ее собственную негибкость. Поэтому местные правила должны включать и процедуры получения разрешений на использование, которое не соответствует установленным; и процедуры изменения границ зон; и связанные с этим процедуры общественных слушаний и решения конфликтных ситуаций. В любом случае и собственник земли, и застройщик должен иметь возможность реализовать свой интерес на наиболее эффективное использование недвижимости и гарантию, что эта недвижимость не будет обесценена.
  Одним из наиболее продуктивных направлений трансформации политки в сфере землепользования должно стать рассмотрение земли как особого, недвижимого, имущества, выступающего важнейшим ресурсом городского развития. Оно основывается на концепции рынка земли как саморегулирующейся системы, которая формируется из деятельности и мотивации многих его участников и является той средой, где в полной мере реализуется принцип общественной полезности земли, влияющий на продуктивность и эффективность ее использования. При этом создаваемая и поддерживаемая рынком стоимость служит интегральным показателем, как для принятия решений, так и для оценки эффективности принимаемых решений.
  Такой подход, безусловно, правомерен к проблеме согласования интересов в области городского землепользования. Естественно, что собственник земельного участка всегда будет руководствоваться желанием получить выгоду, которая для него состоит в увеличении стоимости его собственности. В равной степени в этом заинтересовано и все городское сообщество, т.к. изменение в использовании отдельного земельного участка приводит к трансформации всей системы, в результате чего изменяется ценность не только самого участка, но и прилегающей (иногда весьма обширной) территории. При чем, рыночная стоимость земли как экономическая категория не несет в себе конфликтности с социальным и экологическим развитием, а является результатом рационального хозяйствования.
  В заключение хочется отметить, что непонимание и, как результат, игнорирование законов организации и экономики землепользования становится сегодня основной причиной, создающей проблемные ситуации в деятельности не только городских властей, но и других участников развития города: инвесторов, проектировщиков, застройщиков. Наш опыт проведения в Международном институте бизнеса проблемно ориентированных семинаров-практикумов по оценке рыночной стоимости земельных участков, анализу наиболее эффективного использования недвижимости, основам девелепорской деятельности свидетельствует, что зачастую даже успешные предприниматели и ответственные чиновники строят свою деятельность на интуиции, чем на профессиональном знании. Но именно отсутствие профессионального знания обрекает нас вместо разрешения существующих порождать все новые и новые проблемы.

Інші статті розділу >>
Про нас | Мапа сайту | Додому | Контакти | Допомога | ЧАВО | Корисна інформація

(с) Громадська організація "Інформаційно-ресурсний центр "Реформування земельних відносин в Україні", 2008. Позиція авторів матеріалів, розміщених на сайті, може не співпадати з позицією ІРЦ "Реформування земельних відносин в Україні". Використання матеріалів сайту, автором або власником яких є ІРЦ "Реформування земельних відносин в Україні", дозволяється за умови посилання (для інтернет-видань - гіперпосилання) на ІРЦ "Реформування земельних відносин в Україні"


QWER-team – разработка, продвижение сайтов, web дизайн